PPP - dobra alternatywa na brak publicznych środków
Andrzej Arendarski
Obserwując rynek projektów partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce można zauważyć jego dość powolny – w porównaniu do innych krajów – ale jednak systematyczny wzrost. Aktualnie łączna wartość dwudziestu czterech ważnych umów typu PPP opiewa na kwotę 302 mln zł.
Nie zmienia to jednak faktu, że udział Polski w europejskim rynku partnerstwa publiczno-prywatnego szacuje się zaledwie na 1,7 proc., podczas gdy dla Hiszpanii jest to 11 proc., a dla Wielkiej Brytanii 53 proc. Według raportu European PPP Expertise Centre – PPP w Europie w I połowie 2012 roku, łączna wartość 41 umów wyniosła 6 mld EUR.
Jakie są bariery rozwoju PPP w Polsce? Eksperci wskazują wiele przyczyn – wśród nich m.in. brak wiedzy, negatywne nastawienie urzędników, a nawet brak kapitału społecznego. Sektorowi publicznemu zarzuca się też skoncentrowanie wyłącznie na aspekcie finansowym, z pominięciem m.in. społecznego wymiaru projektów PPP. Jednak faktem jest, że jedną z najważniejszych barier wciąż są przepisy.
W ocenie Krajowej Izby Gospodarczej, wraz ze wzrostem świadomości korzyści z wykorzystania i zmianami obecnego stanu prawnego stworzymy możliwość dalszego rozwoju rynku PPP. W formule PPP jest jeszcze niewykorzystany potencjał. Ale PPP nadal czeka na rozwiązanie wielu problemów związanych z przepisami. Nierozwiązanym do tej pory problemem jest m.in. brak ustawowej implementacji do prawa polskiego reguł Eurostat, dotyczących zaliczania PPP do długu publicznego. Jednak jest przysłowiowe światło w tunelu – w rządowym projekcie ustawy o redukcji niektórych obciążeń administracyjnych w gospodarce zawarto bowiem od dawna oczekiwaną zmianę, która mówi, że zobowiązania wynikające z umów o partnerstwie publiczno-prywatnym nie wpływają na poziom państwowego długu publicznego ani deficyt sektora finansów publicznych, jeśli partner prywatny ponosi m.in. większość ryzyka budowy i ryzyka popytu.
Zdaniem KIG powyższy zapis jest uzasadnioną zmianą, ale dyskusyjne jest, czy powinien być zawarty w ustawie o PPP, czy w ustawie o finansach publicznych. Nie ulega jednak wątpliwości, że ustawowa implementacja jest niezbędna, aby wyeliminować wszelkie obecne niejasności interpretacyjne. W Polsce obserwujemy stały trend – wśród podmiotów publicznych zawierających umowy o PPP przeważają jednostki samorządu terytorialnego. W związku z zaistniałym spowolnieniem wzrostu dochodów, zbliżaniem się budżetów do ustawowego progu 60 proc. zadłużenia i istniejącymi wydatkami inwestycyjnymi coraz częściej biorą one pod uwagę możliwość wykorzystania formuły PPP.
Ciekawą formułą mogą być tzw. hybrydowe modele PPP, polegające na jednoczesnym wykorzystaniu w projekcie PPP krajowych środków publicznych, środków unijnych i kapitału prywatnego. Przy hybrydowych PPP wsparcie doradcze zapewnić może inicjatywa JASPERS (ang. Joint Assistance to Support Projects In European Regions), która dotyczy wsparcia dużych projektów o wartości powyżej 50 mln EUR, kwalifikujących się do wsparcia z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Funduszu Spójności. Należy także wspomnieć o inicjatywie JESSICA (ang. Joint European Support for Sustainable Investment In City Areas). To inicjatywa Komisji Europejskiej i Europejskiego Banku Inwestycyjnego, umożliwiająca państwom członkowskim finansowanie inwestycji na obszarach miejskich. Finansowanie inwestycji odbywa się w formie instrumentów zwrotnych, co oznacza, iż raz zainwestowane środki finansowe mogą być wielokrotnie wykorzystane.
PPP nie jest panaceum na wszelkie problemy sektora publicznego, ale stanowi niewątpliwie alternatywne rozwiązanie odnoszące się do realizacji zadań użyteczności publicznej. Wymaga ono jednak zaufania i wypracowania swoistego rodzaju kompromisu obu stron (publicznej i prywatnej) oraz analizy zakresu ryzyka rynkowego, jakie może zaakceptować strona prywatna. W sytuacji ograniczonej dostępności kapitału publicznego PPP może być doskonałym instrumentem rozwoju infrastruktury oraz świadczenia usług użyteczności publicznej.
Jakie są bariery rozwoju PPP w Polsce? Eksperci wskazują wiele przyczyn – wśród nich m.in. brak wiedzy, negatywne nastawienie urzędników, a nawet brak kapitału społecznego. Sektorowi publicznemu zarzuca się też skoncentrowanie wyłącznie na aspekcie finansowym, z pominięciem m.in. społecznego wymiaru projektów PPP. Jednak faktem jest, że jedną z najważniejszych barier wciąż są przepisy.
W ocenie Krajowej Izby Gospodarczej, wraz ze wzrostem świadomości korzyści z wykorzystania i zmianami obecnego stanu prawnego stworzymy możliwość dalszego rozwoju rynku PPP. W formule PPP jest jeszcze niewykorzystany potencjał. Ale PPP nadal czeka na rozwiązanie wielu problemów związanych z przepisami. Nierozwiązanym do tej pory problemem jest m.in. brak ustawowej implementacji do prawa polskiego reguł Eurostat, dotyczących zaliczania PPP do długu publicznego. Jednak jest przysłowiowe światło w tunelu – w rządowym projekcie ustawy o redukcji niektórych obciążeń administracyjnych w gospodarce zawarto bowiem od dawna oczekiwaną zmianę, która mówi, że zobowiązania wynikające z umów o partnerstwie publiczno-prywatnym nie wpływają na poziom państwowego długu publicznego ani deficyt sektora finansów publicznych, jeśli partner prywatny ponosi m.in. większość ryzyka budowy i ryzyka popytu.
Zdaniem KIG powyższy zapis jest uzasadnioną zmianą, ale dyskusyjne jest, czy powinien być zawarty w ustawie o PPP, czy w ustawie o finansach publicznych. Nie ulega jednak wątpliwości, że ustawowa implementacja jest niezbędna, aby wyeliminować wszelkie obecne niejasności interpretacyjne. W Polsce obserwujemy stały trend – wśród podmiotów publicznych zawierających umowy o PPP przeważają jednostki samorządu terytorialnego. W związku z zaistniałym spowolnieniem wzrostu dochodów, zbliżaniem się budżetów do ustawowego progu 60 proc. zadłużenia i istniejącymi wydatkami inwestycyjnymi coraz częściej biorą one pod uwagę możliwość wykorzystania formuły PPP.
Ciekawą formułą mogą być tzw. hybrydowe modele PPP, polegające na jednoczesnym wykorzystaniu w projekcie PPP krajowych środków publicznych, środków unijnych i kapitału prywatnego. Przy hybrydowych PPP wsparcie doradcze zapewnić może inicjatywa JASPERS (ang. Joint Assistance to Support Projects In European Regions), która dotyczy wsparcia dużych projektów o wartości powyżej 50 mln EUR, kwalifikujących się do wsparcia z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Funduszu Spójności. Należy także wspomnieć o inicjatywie JESSICA (ang. Joint European Support for Sustainable Investment In City Areas). To inicjatywa Komisji Europejskiej i Europejskiego Banku Inwestycyjnego, umożliwiająca państwom członkowskim finansowanie inwestycji na obszarach miejskich. Finansowanie inwestycji odbywa się w formie instrumentów zwrotnych, co oznacza, iż raz zainwestowane środki finansowe mogą być wielokrotnie wykorzystane.
PPP nie jest panaceum na wszelkie problemy sektora publicznego, ale stanowi niewątpliwie alternatywne rozwiązanie odnoszące się do realizacji zadań użyteczności publicznej. Wymaga ono jednak zaufania i wypracowania swoistego rodzaju kompromisu obu stron (publicznej i prywatnej) oraz analizy zakresu ryzyka rynkowego, jakie może zaakceptować strona prywatna. W sytuacji ograniczonej dostępności kapitału publicznego PPP może być doskonałym instrumentem rozwoju infrastruktury oraz świadczenia usług użyteczności publicznej.
|
nr 12(128)2012  |
|
