Prawo do dotacji
Ocena projektów współfinansowanych ze środków europejskich
Fundusze europejskie postrzegane są jako atrakcyjne źródło dokapitalizowania przedsięwzięć. Jednocześnie jednak, droga do pozyskania tych środków w powszechnej opinii uchodzi za sformalizowaną i skomplikowaną, co zniechęca przedsiębiorców do sięgania po ten instrument pozyskania kapitału.
Pozyskanie finansowania ze środków europejskich – droga przez mękę czy nie taki diabeł straszny?
Studiując dokumentację konkursową, a w szczególności kryteria wyboru projektów, które podlegają finansowaniu, dostrzega się cały szereg, często wyśrubowanych wymogów nałożonych na przedsiębiorców, których spełnienie
jest bezwzględnym warunkiem pozyskania dofinansowania.
Jednocześnie, zarówno kryteria wyboru projektów, jak też sam proces oceny postrzegany jest nierzadko jako mało precyzyjny. Warto pamiętać, że przedsiębiorca wprawdzie istotnie musi spełnić cały szereg wymogów, niemniej jednocześnie zarówno w procesie oceny projektu, jak i późniejszej jego realizacji nie jest pozbawiony praw. Dobra znajomość zasad postępowania konkursowego już na etapie sporządzania dokumentacji aplikacyjnej, m.in. wniosku o dofinansowanie czy biznesplanu, powinna pomóc w istotny sposób w prawidłowym jej sporządzeniu.
Wiedza o przysługujących prawach zarówno w procesie przyznawania dofinansowania i realizowania projektu może nierzadko doprowadzić do zmiany negatywnej oceny projektu na pozytywną, a w przypadku wadliwego realizowania projektu może uchronić przed koniecznością zwrotu dofinansowania i dalej idącymi sankcjami.
Jak w praktyce wygląda procedura oceny projektów?
Niniejszy artykuł ma za zadanie przybliżyć tę kwestię. Ustawowe zasady oceny projektów – teoria…
Podstawową ustawą regulującą zagadnienia dystrybucji funduszy europejskich jest ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.; dalej jako: UZPPR). To w niej określono
sposób wyboru projektów przez instytucje. Wprawdzie należy zauważyć, że w związku z końcem obecnej unijnej perspektywy finansowej (2007-2013) i rozpoczęciem kolejnej (2014-2020) na potrzeby przyszłych programów operacyjnych przyjęte zostaną nowe ramy prawne dystrybucji środków europejskich, to jednak podstawowe zasady udzielania dofinansowania niewątpliwie znajdą zastosowanie również w nowej perspektywie.
Do podstawowych zasad oceny projektów określonych w UZPPR należą: zasada równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach danego programu, zasada przejrzystości, zasada rzetelności i bezstronności, zasada niepogarszania warunków konkursów.
Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny, to, czy zasada równego dostępu została zachowana w odniesieniu do poszczególnych wniosków, jest przedmiotem oceny sądu administracyjnego w konkretnej sprawie. Natomiast okoliczność, czy w przypadku innych niż wnoszący skargę podmiotów tę zasadę zachowano bądź naruszono, nie ma wpływu na ocenę zasadności skargi (wyroki NSA z: 28 IV 2011 r., II GSK 675/11 i 4 IX 2012 r., II GSK 1411/12 – wszystkie powołane w publikacji orzeczenia są dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że zasady równego dostępu (art. 26 ust. 2 UZPPR) nie można sprowadzać do kwestii wzajemnego porównywania ocen wniosków złożonych przez inne podmioty w ramach tego
samego konkursu z oceną wniosku złożonego przez wnioskodawcę.
Z kolei dokumentacja konkursowa nie może dyskryminować wnioskodawców w sposób nieuzasadniony, przykładowo odmiennie regulując sytuację tych,
których wnioski zostały wcześniej ocenione w stosunku do tych, których wnioski zostały ocenione później.
Ponadto, UZPPR formułuje zasadę niepogarszania warunków konkursu (tzw. klauzulę standstill), korespondującą z zasadą równego dostępu do pomocy (art. 29 ust. 4 UZPPR). Polega ona na tym, że do czasu zawarcia wszystkich
umów o dofinansowanie projektu z beneficjentami wyłonionymi w konkursie lub w wyniku rozpatrzenia środków odwoławczych przewidzianych w ustawie, instytucja ogłaszająca konkurs nie może spowodować pogorszenia zasad konkursu, warunków realizacji projektu i nakładać na podmioty ubiegające się o dofinansowanie dodatkowych obowiązków. Ponadto, dokumenty konkursowe nie mogą być zmieniane na niekorzyść wnioskodawcy w trakcie trwania określonej tury konkursu, w zakresie w jakim dotyczą tego konkursu, a w przypadku konkursów otwartych ich zmiana nie może mieć negatywnego wpływu na rozpatrzenie złożonego przed dokonaniem tej zmiany wniosku o dofinansowanie (art. 28 ust. 6 UZPPR). Tym samym wprowadzanie nowych wymogów, a także formułowanie dodatkowych kryteriów oceny, już po ogłoszeniu naboru i opublikowaniu dokumentacji może być uznane za naruszające powyższą zasadę. Jak wskazuje przy tym Naczelny Sąd Administracyjny, zasad konkursu nie można pogarszać zarówno wobec beneficjentów, których projekty zostały wyłonione do dofinansowania w zwykłym trybie, jak i wobec tych, z którymi podpisano umowy w wyniku pozytywnego zakończenia procedury odwoławczej (wyrok NSA z 13 IX 2012 r., sygn. akt II GSK 61/12).
Za niezwykle istotne uznaje się również zasady: przejrzystości
(art. 26 ust. 2 UZPPR) oraz rzetelności (art. 31 ust. 1 UZPPR). Jednym z przejawów tych zasad jest właściwe uzasadnienie przeprowadzonych ocen projektów. Oceny zbyt lakoniczne lub ogólnikowe stanowią o ich naruszeniu – nie pozwalają bowiem na stwierdzenie, w jaki sposób projekt spełnia lub nie spełnia kryteriów danego konkursu (wyrok NSA z 17 III 2011 r., sygn. akt II GSK 213/11). Jednocześnie, w celu realizacji powyższych zasad właściwa instytucja może w procesie wyboru projektów zapewnić udział ekspertów.
Należy mieć przy tym na uwadze, że merytoryczna weryfikacja projektu według kryteriów wartościujących opiera się na swobodnej ocenie, zbliżonej w swej istocie do uznania administracyjnego. To zaś oznacza, że wynik takiej oceny powinien być należycie uzasadniony, ze szczególnym wyjaśnieniem okoliczności, które zadecydowały – i w jakim stopniu – o przyznanej liczbie
punktów w ramach poszczególnych kryteriów (wyrok WSA w Poznaniu z
11 II 2010 r., sygn. akt III SA/Po 37/ 10). Na naruszenie zasady rzetelności
wskazywać może przykładowo wzajemne skopiowanie przez osoby oceniające
wniosek uzasadnienia ocen i tym samym ocenienie projektu de facto przez
jedną osobę, podczas gdy zasadą jest ocena projektów co najmniej przez dwie osoby (wyrok WSA w Warszawie z 28 IV 2011 r., sygn. akt V SA/Wa
1451/10).
Studiując dokumentację konkursową, a w szczególności kryteria wyboru projektów, które podlegają finansowaniu, dostrzega się cały szereg, często wyśrubowanych wymogów nałożonych na przedsiębiorców, których spełnienie
jest bezwzględnym warunkiem pozyskania dofinansowania.
Jednocześnie, zarówno kryteria wyboru projektów, jak też sam proces oceny postrzegany jest nierzadko jako mało precyzyjny. Warto pamiętać, że przedsiębiorca wprawdzie istotnie musi spełnić cały szereg wymogów, niemniej jednocześnie zarówno w procesie oceny projektu, jak i późniejszej jego realizacji nie jest pozbawiony praw. Dobra znajomość zasad postępowania konkursowego już na etapie sporządzania dokumentacji aplikacyjnej, m.in. wniosku o dofinansowanie czy biznesplanu, powinna pomóc w istotny sposób w prawidłowym jej sporządzeniu.
Wiedza o przysługujących prawach zarówno w procesie przyznawania dofinansowania i realizowania projektu może nierzadko doprowadzić do zmiany negatywnej oceny projektu na pozytywną, a w przypadku wadliwego realizowania projektu może uchronić przed koniecznością zwrotu dofinansowania i dalej idącymi sankcjami.
Jak w praktyce wygląda procedura oceny projektów?
Niniejszy artykuł ma za zadanie przybliżyć tę kwestię. Ustawowe zasady oceny projektów – teoria…
Podstawową ustawą regulującą zagadnienia dystrybucji funduszy europejskich jest ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.; dalej jako: UZPPR). To w niej określono
sposób wyboru projektów przez instytucje. Wprawdzie należy zauważyć, że w związku z końcem obecnej unijnej perspektywy finansowej (2007-2013) i rozpoczęciem kolejnej (2014-2020) na potrzeby przyszłych programów operacyjnych przyjęte zostaną nowe ramy prawne dystrybucji środków europejskich, to jednak podstawowe zasady udzielania dofinansowania niewątpliwie znajdą zastosowanie również w nowej perspektywie.
Do podstawowych zasad oceny projektów określonych w UZPPR należą: zasada równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach danego programu, zasada przejrzystości, zasada rzetelności i bezstronności, zasada niepogarszania warunków konkursów.
Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny, to, czy zasada równego dostępu została zachowana w odniesieniu do poszczególnych wniosków, jest przedmiotem oceny sądu administracyjnego w konkretnej sprawie. Natomiast okoliczność, czy w przypadku innych niż wnoszący skargę podmiotów tę zasadę zachowano bądź naruszono, nie ma wpływu na ocenę zasadności skargi (wyroki NSA z: 28 IV 2011 r., II GSK 675/11 i 4 IX 2012 r., II GSK 1411/12 – wszystkie powołane w publikacji orzeczenia są dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że zasady równego dostępu (art. 26 ust. 2 UZPPR) nie można sprowadzać do kwestii wzajemnego porównywania ocen wniosków złożonych przez inne podmioty w ramach tego
samego konkursu z oceną wniosku złożonego przez wnioskodawcę.
Z kolei dokumentacja konkursowa nie może dyskryminować wnioskodawców w sposób nieuzasadniony, przykładowo odmiennie regulując sytuację tych,
których wnioski zostały wcześniej ocenione w stosunku do tych, których wnioski zostały ocenione później.
Ponadto, UZPPR formułuje zasadę niepogarszania warunków konkursu (tzw. klauzulę standstill), korespondującą z zasadą równego dostępu do pomocy (art. 29 ust. 4 UZPPR). Polega ona na tym, że do czasu zawarcia wszystkich
umów o dofinansowanie projektu z beneficjentami wyłonionymi w konkursie lub w wyniku rozpatrzenia środków odwoławczych przewidzianych w ustawie, instytucja ogłaszająca konkurs nie może spowodować pogorszenia zasad konkursu, warunków realizacji projektu i nakładać na podmioty ubiegające się o dofinansowanie dodatkowych obowiązków. Ponadto, dokumenty konkursowe nie mogą być zmieniane na niekorzyść wnioskodawcy w trakcie trwania określonej tury konkursu, w zakresie w jakim dotyczą tego konkursu, a w przypadku konkursów otwartych ich zmiana nie może mieć negatywnego wpływu na rozpatrzenie złożonego przed dokonaniem tej zmiany wniosku o dofinansowanie (art. 28 ust. 6 UZPPR). Tym samym wprowadzanie nowych wymogów, a także formułowanie dodatkowych kryteriów oceny, już po ogłoszeniu naboru i opublikowaniu dokumentacji może być uznane za naruszające powyższą zasadę. Jak wskazuje przy tym Naczelny Sąd Administracyjny, zasad konkursu nie można pogarszać zarówno wobec beneficjentów, których projekty zostały wyłonione do dofinansowania w zwykłym trybie, jak i wobec tych, z którymi podpisano umowy w wyniku pozytywnego zakończenia procedury odwoławczej (wyrok NSA z 13 IX 2012 r., sygn. akt II GSK 61/12).
Za niezwykle istotne uznaje się również zasady: przejrzystości
(art. 26 ust. 2 UZPPR) oraz rzetelności (art. 31 ust. 1 UZPPR). Jednym z przejawów tych zasad jest właściwe uzasadnienie przeprowadzonych ocen projektów. Oceny zbyt lakoniczne lub ogólnikowe stanowią o ich naruszeniu – nie pozwalają bowiem na stwierdzenie, w jaki sposób projekt spełnia lub nie spełnia kryteriów danego konkursu (wyrok NSA z 17 III 2011 r., sygn. akt II GSK 213/11). Jednocześnie, w celu realizacji powyższych zasad właściwa instytucja może w procesie wyboru projektów zapewnić udział ekspertów.
Należy mieć przy tym na uwadze, że merytoryczna weryfikacja projektu według kryteriów wartościujących opiera się na swobodnej ocenie, zbliżonej w swej istocie do uznania administracyjnego. To zaś oznacza, że wynik takiej oceny powinien być należycie uzasadniony, ze szczególnym wyjaśnieniem okoliczności, które zadecydowały – i w jakim stopniu – o przyznanej liczbie
punktów w ramach poszczególnych kryteriów (wyrok WSA w Poznaniu z
11 II 2010 r., sygn. akt III SA/Po 37/ 10). Na naruszenie zasady rzetelności
wskazywać może przykładowo wzajemne skopiowanie przez osoby oceniające
wniosek uzasadnienia ocen i tym samym ocenienie projektu de facto przez
jedną osobę, podczas gdy zasadą jest ocena projektów co najmniej przez dwie osoby (wyrok WSA w Warszawie z 28 IV 2011 r., sygn. akt V SA/Wa
1451/10).
